Los parlamentos pueden organizarse de varias maneras, aunque hay dos formas que dominan los diseños democráticos modernos. Los parlamentos son unicamerales o bicamerales. En un parlamento unicameral, todos los miembros del parlamento se sientan en la misma cámara y votan las principales decisiones políticas. En un parlamento bicameral, los miembros se reúnen y votan en dos cámaras separadas, normalmente denominadas cámara baja y cámara alta. La cámara baja suele estar basada proporcionalmente en la población, y cada miembro representa el mismo número de ciudadanos en cada distrito o región. La cámara alta varía más ampliamente en la forma de seleccionar a sus miembros, incluyendo la herencia, el nombramiento por parte de diversos organismos y las elecciones directas e indirectas. Además, la cámara alta puede servir para representar agrupaciones étnicas, religiosas o regionales. La mayoría de los parlamentos del mundo son unicamerales. Sin embargo, en 2000, el 37% de los 178 parlamentos del mundo tenían dos cámaras. Esta proporción ha disminuido desde la Segunda Guerra Mundial (1939-1945), ya que varias democracias consolidadas han suprimido su segunda cámara y los nuevos Estados unitarios y poscomunistas han adoptado una asamblea unicameral.

Dimensiones de los sistemas bicamerales

Las características de las cámaras legislativas baja y alta difieren en varias dimensiones. Hay variaciones en el tamaño, la duración del mandato, la rotación, la composición, la representación y el poder institucional. Sin embargo, se ha hecho hincapié en dos dimensiones particulares. La primera distinción es si las dos cámaras tienen un poder igual o desigual. Cuando la fuerza de las cámaras es muy desigual, existe un bicameralismo débil (asimétrico), y cuando la fuerza es casi igual, existe un bicameralismo fuerte (simétrico). La segunda distinción es si las dos cámaras son similares o disímiles en su naturaleza o composición. Son similares en naturaleza si ambas cámaras son elegidas y es probable que sean similares en composición si ambas cámaras son elegidas con sistemas electorales congruentes.

Hay tres principios principales de selección para la cámara alta: la elección directa (utilizada en veintisiete de las sesenta y seis cámaras altas en 2004), la elección indirecta (utilizada por veintiuna) y alguna forma de nombramiento, normalmente por el gobierno (utilizada por dieciséis). Un cuarto método de nombramiento es la herencia, históricamente común, pero poco frecuente en la actualidad. La Cámara de los Lores británica es la única en la que este elemento sigue presente. Aunque la mayoría de los miembros son nombrados por el gobierno para mandatos vitalicios, siguen existiendo algunos pares hereditarios.

El método más empleado para seleccionar a los miembros de la cámara alta es la elección directa, total o parcial, por parte de los ciudadanos de un país. En los países parlamentarios bicamerales se utiliza este tipo de método, por ejemplo, en Australia, Irlanda, Italia y Japón. Las elecciones indirectas son bastante comunes y se dan en países como Austria, Bélgica, Francia y los Países Bajos. Por último, en países como Canadá y Alemania se emplea un método que implica la designación total o parcial.

En los sistemas bicamerales las dos cámaras deben complementarse en términos de poder y representación. Si la segunda cámara es muy similar a la primera, puede resultar ineficaz, y si es muy disímil, la posibilidad de conflicto entre las cámaras dificultará la cooperación. Por ello, es importante que el sistema incluya mecanismos de resolución de conflictos. Un mecanismo es la «navette», un proceso consultivo por el que un proyecto de ley va de un lado a otro hasta llegar a un acuerdo. Otros métodos son la sesión conjunta y la decisión de una cámara.

En la mayoría de las legislaturas bicamerales predomina la cámara baja. No hay ningún caso en el que la cámara alta sea más fuerte que la baja. Especialmente en

sistemas parlamentarios, en los que el gabinete es responsable ante el parlamento, garantizar que el gabinete sea responsable ante una cámara es fundamental. El gabinete no puede ser responsable ante dos cámaras. Normalmente, la cámara alta sólo puede retrasar la legislación aprobada por la cámara baja. A veces, la cámara alta puede vetar ciertos tipos de legislación. En Alemania, por ejemplo, el Bundesrat tiene poder de veto sobre la legislación que afecta al poder de los estados (los Länder). En Gran Bretaña, la Cámara de los Comunes es el socio dominante: Los ministros y los gobiernos surgen de la cámara baja y son responsables ante ella. Sin embargo, los lordships pueden actualmente retrasar la legislación no financiera durante un año. La cámara alta irlandesa no puede hacer más que retrasar los proyectos de ley durante noventa días. La duración de la cámara alta varía entre seis años (por ejemplo, Australia, India y Japón) y nueve años (Francia).

Conclusiones empíricas

En todos los continentes, las asambleas unicamerales son más comunes que las bicamerales. La mayoría de los sistemas bicamerales se encuentran en América del Sur y del Norte y en Europa. Por el contrario, en África y Asia los sistemas bicamerales son bastante inusuales. Varios estudios muestran que la mayoría de los sistemas federales tienen una asamblea bicameral. Los países con un fuerte bicameralismo suelen ser Estados federales. Además, los sistemas bicamerales son mucho más comunes en los países grandes que en los pequeños. Esta asociación es principalmente una consecuencia del hecho de que los estados federales suelen ser grandes. Por último, los estudios también muestran que los países más antiguos son más a menudo bicamerales que los países que han alcanzado su independencia en los últimos años.

Beneficios e inconvenientes

Los principales beneficios e inconvenientes del bicameralismo son, según el académico Andrew Heywood, los siguientes:

Los beneficios:

  1. Las segundas cámaras controlan el poder de las primeras y evitan los abusos del gobierno mayoritario.
  2. Las asambleas bicamerales controlan más eficazmente el poder del ejecutivo, porque hay dos cámaras para exponer los fallos del gobierno.
  3. Las asambleas bicamerales amplían la base de representación, permitiendo que cada cámara articule una gama diferente de intereses y responda a diferentes grupos de votantes.
  4. Las segundas cámaras pueden actuar como salvaguarda constitucional, retrasando la aprobación de leyes controvertidas y dando tiempo a la discusión y al debate público.

Los inconvenientes:

  1. Las asambleas unicamerales son más eficientes, porque la existencia de una segunda cámara puede hacer que el proceso legislativo sea innecesariamente complejo y difícil.
  2. Las segundas cámaras a menudo actúan como un control del régimen democrático, especialmente cuando sus miembros no son elegidos o son elegidos indirectamente.
  3. Las asambleas bicamerales pueden significar un conflicto institucional en la legislatura, así como un bloqueo del gobierno.
  4. Las segundas cámaras introducen un sesgo político conservador al defender los acuerdos constitucionales existentes y, a veces, los intereses de las élites sociales.

En términos de autoridad y poder político las legislaturas bicamerales muestran una gran variación. Las cámaras altas más débiles apenas son más que puestos de retiro para políticos de gran mérito. En cambio, con respecto a la influencia política las cámaras altas más fuertes son comparables con la cámara baja o el poder ejecutivo.

Ver también: Elecciones; Alemania; Irlanda; Representación; Reino Unido.

bibliografía

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Guy-Erik Isaksson